7. srpna 2013
Pád vlády Petra Nečase v červnu letošního roku a jmenování Jiřího Rusnoka premiérem proti vůli většiny politických stan v Poslanecké sněmovně otevřely otázku institucionálního fungování českého politického systému. Již pár měsíců po nastoupení Miloše Zemana do úřadu prezidenta se projevila logika odpovídající poloprezidentskému systému. Výsledek současného střetu mezi prezidentem a parlamentem (Poslaneckou sněmovnou a Senátem) může významně ovlivnit budoucí podobu vztahů mezi prezidentem, vládou a Sněmovnou.
Tradice silných prezidentů a zvedení přímé volby
Český politický systém byl od rozdělení Československa utvářen jako parlamentní, i když ústava ho takto explicitně nepojmenovává. Vláda je odpovědna dolní komoře parlamentu a obě komory až do roku 2013 volily hlavu státu na společném zasedání. I přes svůj nepřímý mandát nebyl český prezident nikdy pouhým pokladačem věnců a vždy hrál v české politice důležitou roli. Tradici silných prezidentů můžeme hledat již u prvního československého prezidenta T. G. Masaryka, jeho nástupce Edvarda Beneše a stejně tak i u komunistických prezidentů, protože funkce prezidenta byla na rozdíl od jiných zemí v bývalém sovětském bloku zachována. Na tuto tradici navázal Václav Havel v průběhu revoluce v roce 1989, kdy jako lídr Občanského fóra neusiloval o funkci premiéra, ale prezidenta. Na náměstích se skandovalo „Havel na Hrad“, nikoliv „Havel do Strakovy akademie“, sídla československých a dnes českých vlád. V očích českých občanů tak hlava státu nikdy nebyla pouhou ceremoniální funkcí a i současné průzkumy veřejného mínění ukazují, že si občané přejí spíše aktivního prezidenta.
Tradice českých a československých prezidentů a symbolika spojená s jejich rolemi se vždy vymykala logice parlamentních systémů a čeští premiéři se museli vždy vypořádávat s prezidenty, kteří se někdy pohybovali na a občas i za hranicemi svých ústavních pravomocí. V těchto případech prezidentům vždy symbolika a vnímání úřadu hlavy státu pomáhaly. Pražský hrad jako sídlo českých králů a dnes prezidentů je známé široké veřejnosti, oproti tomu Strakova akademie, sídlo vlády a Kramářova vila, rezidence českých premiérů, jsou pro většinu lidí poměrně neznámé budovy v centru Prahy. Dalších případů jasné symbolické dominance úřadu prezidenta nad premiérem se dá vyjmenovat celá řada, např. známost československých a českých prezidentů, oproti anonymitě českých premiérů od první republiky (1918 – 1938) po dnešek.
Právě toto postavení českého prezidenta měl na mysli kritik zavedení přímé volby senátor Petr Pithart ve svém projevu při jejím projednávání v horní komoře parlamentu, kdy poukázal na tradici „vysoké prestiže prezidentského úřadu zároveň s benevolencí k přešlapům hlavy státu.“ Zavedením přímé volby se již tak silné postavení české hlavy státu posílilo. Prezident získal vlastní legitimitu odvozenou od samotných občanů, nikoli pouze nepřímou od jejich zástupců v parlamentu, čehož si je prezident Miloš Zeman plně vědom a neváhá tohoto argumentu využívat.
De facto neodvolatelnému prezidentovi s vysokou prestiží samotného úřadu čelil vždy premiér opírající se o více či méně neexistující většiny v Poslanecké sněmovně. Není patrně lepší příklad nestability českých vlád a slabého postavení premiéra než prostý výčet premiérů od roku 1993, kdy pouzí dva premiéři, Václav Klaus (1992 – 1996) a Miloš Zeman (1998 – 2002) dokončili svůj mandát. Jiří Rusnok je již sedmým premiérem po roce 2002. Když politolog Tomáš Lebeda varoval, že „výsledkem přímé volby tak může být další oslabení již tak chronicky slabých vlád“, vyjadřoval tím obavy nemalé části politologické obce, které se bohužel současnou krizí naplňují.
Na nebezpečí zvýšení legitimity, a tedy role prezidenta, odpovídali její obhájci argumentem, že jeho pravomoci se nezvyšují a tím nemůže dojít ani k posílení jeho postavení. Přehlíželi tak institucionální logiku přímé volby, jež se nám nyní projevuje. Podle dnes nejrozšířenější definice Roberta Elgieho jsou přímá volba hlavy státu a funkce premiéra dva dostačující atributy pro označení systému za poloprezidentský. Důležitosti této ústavní změny si byl vědom již jednou zmíněný Petr Pithart, když na půdě Senátu pronesl: „ jsem přesvědčen, že máme před sebou nejdůsažnější změnu našeho ústavního systému od vzniku a za fungování samostatného státu. Ten systém poprvé přetáčíme do jiného směru, do jiného způsobu vládnutí“. Systém byl vskutku přetočen a v současné době se potýkáme s problémy fungování poloprezidencialismu jakými jsou zvolení charismatického prezidenta z (téměř) neparlamentní strany nebo spor dvou institucí s legitimitou od občanů.
Jednou z nevýhod přímé volby je větší šance pro úspěch charismatické osobnosti s minimální nebo nulovou vazbou na parlament. Miloš Zeman je sice bývalý předseda sociální demokracie (ČSSD), dnes disponující absolutní většinou v Senátu a největším počtem poslanců, ale na úřad prezidenta kandidoval za novou stranu, Stranu práv občanů Zemanovci (SPOZ), jejíž název dostatečně dokládá charakter strany založené na jedné osobnosti. K SPOZ se dnes hlásí dva senátoři původně zvolení za ČSSD a prezident tak disponuje téměř nulovou podporou v parlamentu, pomineme-li část poslanců a senátorů za ČSSD sympatizujících s bývalým předsedou.
Prezident vs. premiér a plnění slibů
Po inauguraci Miloše Zemana se Česká republika ocitla v situaci známé jako kohabitace, tedy soužití premiéra a prezidenta z opačných politických táborů. Pozice premiéra Petra Nečase byla o to slabší, že vláda ztratila od voleb v roce 2010 svoji pohodlnou většinu 118 poslanců z 200 a opírala se o slabé většiny v roztříštěné Poslanecké sněmovně se sedmnácti poslanci mimo poslanecké kluby. Situace kohabitace je daleko náročnější pro vytváření kompromisu a soužití dvou složek výkonné moci. O to složitější je v případě roztříštěné Poslanecké sněmovny, prezidenta zcela mimo jakoukoliv stranu v ní a nově zavedeného institutu přímé volby. Ta mění rovnováhu moci ve prospěch prezidenta a můžeme očekávat i proměnu ústavních zvyklostí a procedur, které platily pro parlamentarismus. Vůli měnit ústavní zvyklosti ostatně Miloš Zeman explicitně deklaroval. Francie, nejznámější příklad poloprezidentského systému čekala na první situaci kohabitace více jak 20 let až do roku 1986. Tato doba poskytla dostatek času pro adaptaci na nové institucionální nastavení. I když se vztahy prezidenta a vlády do jisté míry ustavily, stalo se spíše pravidlem, že prezident se snaží maximalizovat svůj prostor pro politické jednání.
To, že se Miloš Zeman nebude vymykat z tradice aktivních prezidentů, bylo zřejmé z jeho předvolební kampaně i jeho výroků po zvolení. Na své návštěvě dolní komory sdělil jejím členům: „neočekávejte však ode mě, že budu úředníkem, který přijde na Hrad, navleče si klotové rukávy a bude bezmyšlenkovitě podepisovat, aniž by si to přečetl, vše, co mu na ten psací stůl přistane“. Krátce po nástupu do svého úřadu začal navštěvovat obě komory parlamentu, kdy za první čtyři měsíce stihl třikrát navštívit Senát, pro porovnání, jeho předchůdce tak za celých 10 let učinil pouze dvakrát, účastnil se jednání vlády a zároveň začal testovat hranice svých možností snahou prosadit vlastní kandidáty na místa velvyslanců, které prezident jmenuje na návrh vlády, a odmítnutím jmenovat vysokoškolského pedagoga profesorem. Profesory jmenuje prezident na návrh vysoké školy prostřednictvím ministra školství.
Do tohoto politického rozložení sil přišla informace o zatčení Jany Nagyové, vrchní ředitelky premiérova kabinetu, a několika bývalých poslanců. Zatčení blízké spolupracovnice premiéra Petra Nečase vyústilo po několika dnech v demisi vlády a tím se otevřel prostor pro prezidenta a jeho nejsilnější pravomoc. Téměř ve všech svých důležitých pravomocích je prezident limitován rozhodnutím jiné instituce, odvolávání ministrů na návrh premiéra, rozpouštění Sněmovny za jasně daných podmínek, jmenování ústavních soudců se souhlasem Senátu, etc. Avšak jmenování nového premiéra je v pravomoci pouze samotného prezidenta, přestože tuto pravomoc nevykonává často, i když sedm premiérů za posledních 11 let je snad až příliš velká frekvence, jedná se o nejsilnější zbraň v jeho arzenálu. Dosavadní ústavní zvyklosti předpokládaly jmenování premiéra s šancí na získání většiny v Poslanecké sněmovně, která jako jediná měla do roku 2013 přímou legitimitu ve vztahu k exekutivě. Miloš Zeman však disponuje stejnou legitimitou od občanů a i přesto, že vláda nadále potřebuje získat důvěru dolní komory, může vystupovat daleko sebevědoměji, než by mohl vystupovat prezident zvolený parlamentem. Navíc když jedno z hesel jeho volebního vítězství bylo zastavit vládu Petra Nečase. Zde se tak jasně projevil problém „duální legitimity“, kdy se dvě instituce s přímou legitimitou dostanou do střetu, přičemž obě se mohou zaštítit zastupováním zájmu lidí.
Prezident Miloš Zeman splnil svůj volební slib a místo jmenování nového premiéra z řad pravicové koaliční vlády, jež deklarovala většinu v Poslanecké sněmovně, jmenoval vlastní prezidentskou vládu pod vedením Jiřího Rusnoka. S krokem prezidenta souhlasila podle průzkumu veřejného mínění polovina občanů, tedy přibližně jeho elektorát. Klasik současné politologie Giovanni Sartori uvádí jako jednu z charakteristik poloprezidentských systémů oscilaci moci mezi prezidentem a premiérem, tedy atribut naprosto absentující v prezidentských a parlamentních systémech. Jmenování vlády Jiřího Rusnoka tak můžeme vnímat jako dočasné vychýlení moci ve prospěch prezidenta. Dominance prezidenta nad vládou se jasně ukázala při jmenování premiéra Jiřího Rusnoka a následně celé vlády, kdy to byl právě prezident, kdo stanovil vládě úkoly, jež byly premiérem přijaty. I když se nezdá, že by vláda Jiřího Rusnoka (text je psaný před hlasováním o důvěře vládě) důvěru dolní komory získala, její životnost může trvat i několik měsíců po případném neúspěšném hlasování, a to v případě zdlouhavých vyjednávání o jméně nového premiéra, které je opět v rukách hlavy státu. Na prezidentův druhý pokus se totiž nevztahuje žádný časový limit a Jiří Rusnok by mohl předávat funkci premiéra i případně novému premiérovi vzešlému až z řádných voleb v květnu 2014.
Český poloprezidentský systém se již od svého počátku ocitl v nelehké situaci. Z důvodu zavedení přímé volby mohl ve volbách uspět kandidát mimo strany se zástupci v Poslanecké sněmovně. Prezidentem se stala charismatická osobnost Miloše Zemana kandidující proti tehdejší vládě Petra Nečase. Přímou volbou posílený prezident čelí nejasné vládní většině v roztříštěné Poslanecké sněmovně, což nadále posiluje jeho roli politického aktéra a oslabuje roli premiéra. Miloš Zeman dále navazuje na tradici českých prezidentů snažících se maximalizovat svůj vliv. Spor mezi parlamentem a prezidentem o povahu exekutivy, tedy nakolik Poslanecká sněmovna dovolí prezidentovi působit autonomně při výběru premiéra, nám může hodně napovědět o vztahu budoucích premiérů se současným prezidentem a potenciálně i o vztazích jejich nástupců. Jedna věc se však zdá být zcela jasná, a to že argumenty kritiků zavedení přímé volby se naplnily velice záhy po nástupu prvního lidmi zvoleného prezidenta do funkce.
Štěpán Drahokoupil je doktorandem na Ústavu politologie FF UK. Absolvoval politologii na FF UK a jeho odborným zaměřením je komparativní politologie, konkrétně politické systémy a teorie demokratických, hybridních a nedemokratických režimů.
