Kapitola o integraci, migraci a uprchlících v koaliční smlouvě nové spolkové vlády je velmi ambiciózní. Jaké změny plánuje na úrovni politiky Evropské unie?
„Chceme utvářet nový začátek migrační a integrační politiky vhodný pro moderní přistěhovaleckou zemi.“
Už první věta kapitoly koaliční smlouvy semaforové vlády o migraci, integraci a uprchlících uvozuje slíbenou změnu paradigmatu, která přichází v další větě. Migrace se zde popisuje jako to, čím ve skutečnosti je: něčím zcela normálním, žádným důvodem k rozruchu. Ve srovnání s německou migrační politikou uplynulých let, která zejména od roku 2015 přicházela s dalšími a dalšími zpřísněními práva na azyl a odmítavými opatřeními vůči uprchlíkům, je tato nová samozřejmost velký pokrok.
Pokud budu navrhované rozsáhlé změny legislativy upravující právo na státní příslušnost, setrvání a právo na azyl uvedeny v platnost, citelně a konkrétně zlepší situaci mnoha uprchlíků v Německu. Mezi tyto pozitivní změny patří např. zjednodušení získání občanství, možnost podání jiné žádosti pro odmítnuté žadatele o azyl nebo rozšíření možnosti slučování rodin.
Politický signál Evropské unii
To ale není všechno. Tyto záměry německé azylové a migrační politiky mají potenciál vyslat silný signál a představovat protiklad k současné migrační politice EU. Mohly by tak v EU odblokovat dlouho očekávanou reformu společného azylového systému a zabrzdit postupující erozi ochrany uprchlíků v EU. Neboť také, a právě na evropské úrovni není uznání migrace coby součásti naší reality ničím samozřejmým. Naopak, v celé EU utvářel debaty o azylové a migrační politice v uplynulých šesti letech velmi silně narativ migrace coby výjimečného, krizového a ohrožujícího fenoménu.
Spirála rostoucího důrazu na bezpečnost a zhrubnutí debat se odrazila nejen v reformním návrhu, který představila Evropská komise, ale také v postupu jednotlivých členských států – zejména na vnější hranici EU. Současná již mnohatýdenní eskalace na polsko-běloruské hranici znamená pro osoby, kterých se týká a kteří jsou nuceni tam bez zaopatření setrvávat při teplotách pod bodem mrazu, nezměrné utrpení a už stála řadu lidských životů. Pro současný stav ochrany uprchlíků v EU je příznačné, že Evropská Komise, která by měla být strážkyní práva EU, v této situaci nabízí právě těm státům, které nepokrytě porušují právo EU, prostředky na lepší ochranu hranic a navrhuje „azylové řízení light“.
Proto je nesmírně důležité, že se semaforová koalice přihlásila k cíli „ukončit ilegální odmítání a utrpení na vnějších hranicích“ a k požadavku, aby „žádost o azyl podaná lidmi, kteří do EU přicházejí nebo tu již jsou, musela být obsahově přezkoumána“. Při pohledu na dramatickou aktuální situaci na východní vnější hranici EU se však také nabízí otázka, jak chce nová spolková vláda tomuto cíli dostát.
Aby se na úrovni EU podařilo změnit paradigma, bude zapotřebí ještě hodně práce. Politici z krajně pravicové části politického spektra, jako maďarský předseda vlády Viktor Orbán, reagují na ambiciózní plány nové německé spolkové vlády už teď vyhlášením boje. Otázka tedy je, jaké konkrétní pozitivní důsledky by nový začátek německé spolkové politiky mohl mít na evropské úrovni.
Záchrana na moři není zločin
Už téměř dva roky – od března 2019 – se ve Středozemním moři neprovádějí žádné státní nebo evropské záchranné operace. Už ukončení italské námořní záchranné mise Mare Nostrum z důvodu nedostatku podpory ze strany ostatních členských států EU zanechalo v roce 2014 v oblasti ochrany katastrofální vakuum: v jeho důsledku od té doby zemřelo při pokusu překonat na útěku Středozemní moře téměř 23.000 lidí. V reakci na to vznikla řada dobrovolnických námořních záchranných misí, které převzaly v zásadě výsostně státní humanitární povinnost zachraňovat lidi před utopením. Jenže civilní organizace provádějící záchranu na moři jsou – uprostřed EU – vystaveny systematické kriminalizaci jejich práce a je jim bráněno v činnosti.
Zpráva Amnesty International zdokumentovala, jak policie a státní zastupitelství v osmi evropských státech stále více šikanují ochránce a ochránkyně lidských práv, kteří/které pomáhají lidem na útěku. Trestní řízení, jako např. to, které je vedené proti posádce záchranné lodi Iuventa v Itálii nebo proti pomocníkům Saře Mardini a Seanu Binderovi na ostrově Lesbos, se tak stávají součástí celoevropského trendu. K cílenému bránění dobrovolnickým záchranným operacím na moři přispěl i dnes již bývalý spolkový ministr dopravy Andreas Scheuer: spornými podmínkami pro provoz záchranných plavidel a tomu odpovídajícími úpravami nařízení.
Jestliže si nová německá spolková vláda nyní klade za cíl etablovat státem kontrolovanou námořní záchrannou misi pod hlavičkou EU a explicitně odmítá bránit civilním záchranným akcím na moři, jde nejen o prudkou změnu dosavadního německého kurzu. Realizace tohoto záměru by na evropské úrovni znamenala, že zodpovědnost za ochranu lidských životů v evropských vodách převezmou státy. Taková evropská námořní záchranná mise by také vzala vítr z plachet pravicově populistickým útokům na dobrovolníky, kteří zachraňují lidi na moři.
Dokonce i Fabrice Leggerie, výkonný ředitel Agentury pro vnější hranice EU Frontex, v roce 2018 organizacím provozujícím záchranu na moři podsouval, že spolupracují se zločinnými převaděči a pašeráky. Kromě toho, že se hlásí ke státní záchraně na moři, chce semaforová koalice explicitně rozšířit mandát Frontexu o záchranu na moři. Tato agentura EU by kromě toho měla v budoucnu podléhat parlamentní kontrole.
Reforma evropského azylového systému
Členové koalice si přejí, aby se v budoucnosti dodržovalo platné právo EU – například by se tak už nemohly provádět tzv. pushback-akce. Tato věta by mohla znít jako samozřejmost, pokud by se ovšem na vnějších hranicích EU de facto denně neporušovalo právo EU. Jestliže ze strany členských států, jako např. Řecka, dochází k porušování práva dnes už tak otevřeně, že se ani nesnaží budit zdání právního státu, nabízí se otázka, jak může německá spolková vláda dodržování lidských práv a práva EU na vnějších hranicích docílit. I zde ukazuje situace na polsko-běloruské hranici a odpor Polska provádět dokonce i komisí navrhované zjednodušené azylové řízení, jak komplikovaný stav v EU panuje.
Evropská komise předložila už v roce 2016 návrh reformy evropského azylového systému, který však ztroskotal na odporu členských států. I vyjednávání nového migračního a azylového balíčku v Evropské radě postupuje jen velmi pomalu. Nová německé spolková vláda se ale ve své koaliční smlouvě hlásí k zásadní reformě evropského azylového systému. Chce postupovat společně s koalicí členských států ochotných přijímat uprchlíky a přispět tak k tomu, aby víc států EU přijalo svou odpovědnost v oblasti přijímání a přerozdělování uprchlíků. Toto je bezesporu jeden z nejobtížněji prosaditelných záměrů, protože zde záleží na ostatních členských státech EU a jejich ochotě ke spolupráci. Proto je škoda, ačkoliv to není nijak překvapivé, že je koaliční smlouva v této oblasti poněkud vágní a nevyužila možnost považovat za partnery v EU města, která jsou ochotná uprchlíky přijímat.
Evropská komise se v uplynulých letech opakovaně snažila zabránit sekundární migraci v rámci EU a zintenzivnit odsun osob, které mají povinnost opustit území EU. Je smutné, že koaliční smlouva nekriticky přejímá narativ nežádoucí sekundární migrace a usiluje o „návratovou ofenzivu“ navzdory podmínkám v některých členských státech EU, jakož v řadě zemí původu uprchlíků. Zde by byl k tomuto v EU dosud široce rozšířenému narativu žádoucí protikladný přístup. Pojem „návratový patronát“, který razila Evropská komise, se právem stal jedním ze dvou „neslov“, tedy nejhorších slov roku 2020.
Státoprávní dohody se třetími zeměmi
V oblasti vztahů EU se třetími zeměmi aktéři občanské společnosti v minulých letech silně kritizovali podmíněnost poskytnutí finanční podpory v rámci rozvojové spolupráce uzavřením migrační dohody. Tuto podmíněnost německá spolková vláda v budoucnosti odmítá. Státoprávní dohody se třetími zeměmi by kromě toho měly zabránit instrumentalizaci lidí ke geopolitickým nebo finančním zájmům a měly by přispět k tomu, aby se již neopakovaly situace jako ta nynější na bělorusko-polské hranici.
EU se již v roce 2020 nepodařilo dosáhnout cílů pro znovuusídlení (resettlement), které si sama stanovila, a s největší pravděpodobností nesplní ani cíl pro rok 2021. V tomto kontextu by závazek k větší angažovanosti zakotvený v koaliční smlouvě mohl posloužit jako pozitivní příklad pro ostatní členské státy EU, aby v budoucnosti skutečně poskytovaly přislíbená místa v programu znovuusídlení. Totéž platí i pro potvrzení pokračování programu humanitárního přijímání uprchlíků v reakci na válku v Sýrii a explicitní otevření tohoto programu i pro uprchlíky z Afghánistánu.
Musí se toho hodně udělat, avšak lze hodně získat
Řada evropských plánů, které si strany semaforové koalice napsaly do své koaliční smlouvy, by se dala shrnout pod heslem „návrat k normálnímu stavu“. Jenže v evropské azylové a migrační politice se debaty a z nich vyplývající politiky nesmírně polarizovaly a někdy dokonce přestaly vycházet z argumentace založené na faktech a platném právu. Německá politika založená na normálnosti a právním státu by v této souvislosti mohla být nejen dobrým příkladem pro druhé, ale hrát rozhodující roli při překonávání mnohaleté blokády reforem.
Jedna věc je jasná: Rozhodně to nebude jednoduché a německá spolková vláda bude potřebovat vytrvalost, silné nervy a spojence v Evropské radě. Ale pokud se povede zrealizovat všechny záměry zakotvené v koaliční smlouvě, bude mít Německo nejpokrokovější migrační, azylovou a integrační politiku v EU. Politiku, která dělá čest moderní přistěhovalecké zemi.
Z německého originálu přeložila Kateřina Sitařová.
Původní text je dostupný zde: https://www.boell.de/de/2021/12/13/asyl-und-migrationspolitik-der-ampelkoalition?dimension1=startseite
