Klimatický pragmatismus nebo smlouva s ďáblem? Co přináší nový americký klimatický zákon a v čem selhává

Obsáhlý klimatický balíček, který je vedle reforem systému zdravotnictví a daní součástí překvapivě schváleného sedmisetstránkového Inflation Reduction Act, představuje dosud nejmasivnější finanční pobídku ke snižování amerických emisí skleníkových plynů a rozvoji „zelených“ technologií šetrných ke klimatu. Jedná se o cca čtyřnásobek toho, co bylo schváleno v roce 2009 za Bidenova demokratického předchůdce Obamy v tehdejším American Recovery and Reinvestment Act na kroky vedoucí k ochraně klimatu. Tyto výdaje jsou určené navíc k oněm více než 200 miliardám dolarů investic do čistých energií a klimatických opatření, které většinově demokratický Kongres schválil už vloni v rámci masivního zákona na podporu infrastruktury. Pro Bidenovu vládu, jejíž voličská podpora je tváří v tvář dopadům inflace na americké domácnosti extrémně nízká,  představuje schválení tohoto zákona tolik potřebný úspěch. Přichází jen pár měsíců před volbami v polovině prezidentského volebního období v listopadu, při nichž se očekává volební vítězství republikánů.

Cukr místo biče: finanční injekce místo zákazů

Zákon nestanovuje cenu uhlíků ani limity CO₂ v rámci celofederálního systému obchodu s emisemi. Ani radikálně neřeší hlavní příčinu klimatických změn, tedy těžbu a spalování fosilních paliv. Katalog opatření tím jednoznačně sází na cukr místo biče – i proto, že pokusy protlačit Kongresem klimatický zákon, který by vycházel ze zdanění uhlíku, opakovaně bolestně selhaly.  Neuspěl pokus tehdejšího viceprezidenta Ala Gora v roce 1993 stejně jako plán poslanců Makeyho a Waxmana na obchodování s emisemi z roku 2010.

Balíček tedy místo trestů a omezení  sází na pobídky v podobě finančních injekcí a vyzdvihuje, jak investice významně podpoří americkou ekonomiku, vytvoří spoustu pracovních příležitostí a prospějí spotřebitelům a spotřebitelkám. Návrhům zákona to už předem zajistilo téměř euforickou podporu amerického ekonomického sektoru s dopisy vyjadřujícími podporu od více než tisíce firem, investorů a obchodních skupin včetně velkých ropných společností, ale i odborů.

Bidenova vláda se tohoto přístupu – odůvodňovat ochranu klimatu zelenými pracovními místy a hospodářským růstem – důsledně držela už od začátku svého funkčního období coby součásti strategie obnovy Build Back Better po hospodářské krizi způsobené pandemií. Bílý dům se proto nechával slyšet, že Inflation Reduction Act zajistí „pro Ameriku pozici světové jedničky v domácí výrobě a dodavatelských řetězcích v oblasti čisté energie“, zachová „dobře placená odborově chráněná místa ve stavebnictví a výrobě, a to i na venkově“ a sníží Američanům roční výdaje na energie – podle odhadu expertů -  průměrně o 1840 dolarů.

Rozvoj amerického trhu s obnovitelnými zdroji energie a elektromobilitou  

S cílem podpořit rozvoj amerického trhu s obnovitelnými zdroji energie a zpomalit růst cen fosilních paliv zákon poskytuje v příštích deseti letech daňové úlevy ve výši přibližně 260 miliard dolarů. Jsou určeny soukromým společnostem a veřejným dodavatelům energie z větrných, solárních, geotermálních nebo vodních elektráren, ale také na podporu domácí průmyslové výroby větrných turbín nebo solárních článků, tedy jednoznačně majípřiložit pod kotel v konkurenci s Čínou, která v současnosti dominuje celosvětovému rozvoji obnovitelných zdrojů energie.

Soukromé osoby mohou získat přibližně třicetiprocentní daňovou slevu na instalaci domácích solárních systémů a až 14 000 dolarů na domácnost na zvýšení energetické účinnosti včetně až 8 000 dolarů na instalaci tepelných čerpadel. Někteří analytici již nyní spekulují, že tyto daňové úlevy povzbudí poptávku do té míry, že by v USA mohla v krátkodobém horizontu nastat "greenflation", a to především v důsledku rostoucích nákladů a nedostatku kvalifikovaných pracovníků, kteří by tyto systémy instalovali. Ve střednědobém až dlouhodobém horizontu by to však mohla kompenzovat očekávaná amerikanizace dodavatelských řetězců

Kromě výroby energie je cílem balíčku také urychlit dekarbonizaci dopravy. Rozvoj elektromobility má být podpořen daňovými úlevami pro elektromobily ve výši přibližně 23 miliard dolarů, přičemž na nákup nového elektromobilu lze získat až 7500 dolarů a na ojetý elektromobil až 4000 dolarů - ovšem pouze v případě, že výrobci vozidel používají baterie s vysokým podílem komponentů "Made in USA" nebo montované v Severní Americe. Přibližně 3 miliardy dolarů jsou také vyčleněny na elektrifikaci celého vozového parku americké pošty. Jakkoli jsou tyto investice do ekologičtější dopravy důležité (zahrnují také rozsáhlé daňové úlevy pro bionaftu a v plánu je rovněž podpora vodíku a technologie palivových článků), zaměřují se jen na auta. V legislativním balíčku bychom marně hledali významnější dotace směřující do veřejné dopravy. Zajímavé je, že z financování jsou vyloučena také elektrokola.

(Prohnilý) kompromis

Inflation Reduction Act se směsicí klimatických opatření je tím, co zůstalo z mnohamiliardového programu progresivních demokratů Green New Deal z roku 2019 a z dvoumiliardové rámcové legislativy Build-Back-Better, kterou se loni na podzim snažil prosadit prezident Biden. Balíček Build-Back-Better, který sliboval vynaložit 550 miliard dolarů na opatření v oblasti energetiky a klimatu, což je asi o třetinu více než nyní schválený legislativní balíček, tehdy neuspěl kvůli odporu konzervativních demokratů, zejména senátora Joea Manchina z uhelného státu Západní Virginie, který je zastáncem fosilních paliv, jimž vděčí i za své osobní bohatství.

V Senátu, kde je poměr hlasů 50:50, senátor Manchin využil svého faktického práva veta. Toho, že se začátkem srpna navzdory všem obavám a po roce a půl přetahování mezi demokraty překvapivě podařilo protlačit zeštíhlený balíček klimatických opatření, bylo dosaženo díky složité dohodě, kterou se senátorem Manchinem vyjednal za zavřenými dveřmi šéf demokratů v Senátu Charles Schumer.  K hlasování v Senátu, v němž rozhodující 51. hlas odevzdala viceprezidentka Kamala Harris, mohlo dojít jen proto, že se návrh zákona projednával v rámci procesu schvalování rozpočtu, k němuž demokraté potřebovali pouze prostou většinu, nikoli 60 hlasů, aby přehlasovali filibuster republikánů, kteří balíček odmítli jako jeden muž.

Většina demokratů a odborníků na klima tento balíček oslavuje jako historický úspěch pragmatické klimatické politiky, protože dobrá legislativa nepadla za oběť ještě lepšímu ideálu - a to i s ohledem na očekávané vítězství republikánů ve volbách v polovině volebního období, které by mohlo zablokovat americkou klimatickou legislativu pro zbytek tohoto tak kritického desetiletí. Například Al Gore, bývalý viceprezident a nositel Nobelovy ceny míru za úsilí o ochranu klimatu, vyzdvihl význam přijetí zákona pro svět tváří v tvář planetární klimatické krizi a zdůraznil, že během provádění zákona by se ještě dalo leccos zlepšit.

Zajištění statusu quo pro fosilní paliva

Mnohohlasý sbor těch, kteří tento legislativní úspěch vítají, přehlušuje kritické hlasy z progresivního klimatického hnutí v USA, které tento podle nich prohnilý kompromis označují za smlouvu s ďáblem. Manchinův souhlas se totiž podařilo získat díky řadě slibů, které vliv fosilního palivového průmyslu na americkou ekonomiku upevňují, místo aby ho omezovaly. Hlavním z nich je ustanovení, podle něhož musí americké ministerstvo vnitra v příštích deseti letech souhlasit s miliony hektarů nových koncesí na těžbu ropy a zemního plynu, což je podmínkou nájemních smluv pro off-shorové větrné farmy a solární a větrné elektrárny na federální půdě, včetně Mexického zálivu a Cookova zálivu na Aljašce. Například pro těžbu v moři by se mohla každoročně otevřít oblast oceánu o rozloze amerického státu Wyoming, tedy asi 24 milionů hektarů. I když tyto těžební koncese nemusí nutně vést k navýšení produkce fosilních paliv, jejich nucené propojení s povoleními pro nové projekty OZE by mohlo tyto investice zpomalit.

Manchin také dostal od Bílého domu a demokratů v Kongresu zelenou k urychlení již několik let váznoucí výstavby kontroverzního plynovodu Mountain Valley Pipeline, který by měl přepravovat zemní plyn ze Západní Virginie na trhy na východním pobřeží a který by podle organizace Oil Change International znamenal ročně tolik emisí skleníkových plynů navíc jako 19 milionů automobilů. Tento ústupek je součástí rozsáhlé kolaterální dohody, v jejímž rámci bylo Manchinovi přislíbeno brzké hlasování o dalším návrhu zákona, který by reformoval schvalovací proces pro nové infrastrukturní projekty pro fosilní energie, jako jsou plynovody nebo plynové terminály, ale také pro projekty obnovitelných zdrojů energie, a výrazně jej usnadnit zavedením striktních lhůt a redukcí právních námitek, například ze strany ochránců životního prostředí. Pro tento návrh by bylo v Senátu nutné získat nejméně 60 hlasů, a tedy podporu republikánů, což se však považuje za možné. Tím by se ještě více upevnil vliv amerického fosilního palivového průmyslu na legislativu.

K dlouhodobému zajištění pozice infrastruktury fosilních paliv v USA (spíše než k odklonu od fosilních paliv) přispívá také navýšení daňových úlev na podporu technologií zachycování a ukládání uhlíku (carbon capture and storage, CCS), které budou díky klimatickému balíčku nyní odměněny 180 dolary za tunu při přímém zachycování ze vzduchu trojnásobným zvýšením stávající daňové úlevy 45Q, což může vyvolat boom. Americká koalice pro zachycování oxidu uhličitého (Cabon Capture Coalition), která v tiskové zprávě jásá, že Inflation Reduction Act "řeší všechny legislativní priority koalice pro současný 117. Kongres", věří, že díky tomuto zákonu bude do roku 2035 možné třináctinásobně rozšířit využívání těchto technologií. Společnosti jako Alphabet a Meta, ale také Tesla Elona Muska, už čekají na značkách.

Snižování emisí USA: dobré, ale nestačí

Zastánci kompromisního návrhu zákona poukazují na to, že každou další tunu emisí, která vznikne v důsledku dotací na fosilní paliva v rámci klimatického balíčku, více než kompenzuje úspora 24 tun skleníkových plynů. Jako příklad uvádějí 1,5 bilionu dolarů na nový program snižování emisí metanu, který bude odměňovat ropné a plynárenské společnosti, jež sníží své emise metanu.

Přijatý katalog klimatických opatření je ve skutečnosti technologicky agnostický a zahrnuje například i daňovou podporu prodloužení životnosti jaderných elektráren. Podle odhadů skupiny Rhodium Group by bez finančních závazků obsažených v zákoně musela být do roku 2030 z důvodů příliš vysokých nákladů uzavřena přibližně třetina jaderných elektráren v USA. Stovky milionů dolarů poputují také na podporu výzkumu jaderné fúze.

Podle analýzy REPEAT provedené Princetonskou univerzitou se očekává, že klimatická opatření v rámci balíčku Infaltion Reduction Act celkově sníží emise skleníkových plynů v USA do roku 2030 přibližně o 40 % ve srovnání s rokem 2005, zatímco bez tohoto legislativního balíčku by se emise snížily odhadem o 30 %. Někteří kritici však považují tyto předpoklady za nadhodnocené, protože nezohledňují dopady skleníkových plynů z nových projektů výstavby fosilní infrastruktury, jako jsou tisíce kilometrů potrubí nebo skladovacích nádrží pro zařízení CCS. I v nejlepším případě je však snížení emisí stále mnohem nižší, než by bylo nutné ke splnění klimatického slibu prezidenta Bidena vůči světovému společenství, a sice že USA do roku 2030 sníží své emise o 50 až 52 % oproti úrovni z roku 2005. Aby USA splnily svůj národní závazek k naplnění Pařížské klimatické dohody, bylo by tedy nutné vynaložení dalšího úsilí prostřednictvím prezidentských dekretů, které však důsledku nedávného rozhodnutí Nejvyššího soudu o EPA částečně ztratily svou exekutivní sílu, nebo programů jednotlivých federálních států.

Nedostatky v oblasti klimatické spravedlnosti

Mnozí američtí klimatičtí aktivisté vnímají přijetí zákona se smíšenými pocity a s určitým zklamáním, a to i s ohledem na zásadní nedostatky v oblasti spravedlnosti v jeho znění a předpokládaném provádění. To oni svým politickým nátlakem na demokraty, mobilizací voličů a návrhy na realizaci v posledních letech umožnili přijetí Inflation Reduction Act. Fakt, že balíček představuje maximum možného v polarizovaném politickém systému dvou stran, kdy republikáni blokují dalekosáhlejší reform, je nikterak neutěšuje, protože jeho potenciální negativní dopady nejvíce pocítí marginalizované a nízkopříjmové skupiny, tedy převážně barevní obyvatelé (People of Colour, POC).

Právě oni totiž nejvíce trpí znečištěním a zátěží způsobenými infrastrukturou, těžebními zařízeními a elektrárnami na fosilní paliva, které se nacházejí primárně v jejich sousedství a které zákon ještě více podpoří, jako například v takzvané "rakovinové aleji" v Louisianě. "Zákon je nedostatečný. Spoustu lidí odsouvá na okraj společnosti a pro mnoho komunit nic nezmění," řekla deníku Washington Post například Varshini Prakash, spoluzakladatelka hnutí Sunrise Movement, která stejně jako řada liberálních ekologických skupin v průběhu uplynulých dvou letech sledovala, jak se bilionová vize amerického programu komplexní sociální a environmentální spravedlnosti postupně rozplývá.

Klimatický balíček sice obsahuje iniciativy, které mají přinést prospěch komunitám a skupinám obyvatel nejvíce postiženým klimatem a znečištěním životního prostředí a zajistit větší environmentální spravedlnost. Patří mezi ně například program americké Agentury pro ochranu životního prostředí (EPA) v hodnotě 3 miliard dolarů s blokovými granty na ochranu klimatu na místní úrovni pro nízkopříjmové komunity a komunity s vysokou mírou POC. Finanční podporu na elektrifikaci rezervací a na plánování a aktivity v oblasti odolnosti vůči změně klimatu mají získat také skupiny původních obyvatel. I nový fond ke snižování emisí skleníkových plynů v hodnotě 27 miliard dolarů, který má financovat projekty čisté energetické infrastruktury v USA, vyžaduje, aby alespoň 40 % těchto investic bylo ve prospěch znevýhodněných komunit.

Podle pozorovatelů však tyto finanční příspěvky nestačí na kompenzaci systematického environmentálního rasismu v USA, v němž Inflation Reduction Act prakticky pokračuje. Tím spíše, že zákon neobsahuje žádná významná opatření sociální podpory kromě reformy zdravotnictví, která byla podstatnou součástí původní vize Green New Dealu.

Mezinárodní důsledky

I na mezinárodní úrovni kolísá vnímání nedávno přijatých klimatických opatření USA mezi nově probuzeným optimismem a zklamáním a v nejlepším případě je směsí obojího. USA, které jsou historicky zdaleka největším klimatickým hříšníkem, v minulosti ani zdaleka dostatečně nepřispěly ke kolektivnímu úsilí o snižování emisí, a to ani vzhledem k naléhavosti klimatické krize. Proto je přijetí balíčku Inflation Reduction Act nadějným signálem, že to Bidenova administrativa s ochranou klimatu myslí vážně. To zvyšuje důvěryhodnost americké klimatické diplomacie v rámci mezinárodních jednání o klimatu před listopadovým summitem COP27 v Egyptě. Nicméně i v případě úspěšné implementace všech opatření klimatického balíčku zůstává americký klimatický slib NDC snížit do roku 2030 emise v USA o 50 až 52 % ve srovnání s rokem 2005 nesplněn. Není jisté, zda lze chybějících 10 % snížení emisí dosáhnout dalším úsilím, zejména na úrovni států. Podle mnoha odborníků na klima je i nynější příslib USA na hony vzdálený spravedlivému příspěvku USA k řešení globální klimatické krize.
 

Ke zklamání rozvojových zemí a mezinárodních skupin bojujících za klimatickou spravedlnost klimatický balíček neobsahuje žádné peníze na mezinárodní klimatické financování, například na podporu Zeleného klimatického fondu, kterému USA stále dluží 2 miliardy dolarů slíbené Obamovou administrativou a který právě zahájil jednání o příštím období získávání financí. Mezinárodní pozorovatelé se vždy také obávají o udržitelnost klimatických slibů USA, zejména pokud se za dva roky v prezidentských volbách vrátí do Bílého domu republikáni.

Teď teprve pořádně začíná americká klimatická politika

I proto se nyní nabízí otázka, jak budou vypadat další kroky. Inflation Reduction Act neznamená konec klimatické politiky USA, ale spíše její začátek, který je třeba brát vážně. Bidenova administrativa nyní musí usilovně pracovat na přípravě legislativy, aby bylo klimatické zákony možné rychle implementovat. Například agentura EPA musí nyní dokončit regulační pravidla pro metan, která od listopadu loňského roku existují v podobě návrhu. Regulace automobilových emisí musí být rovněž dokončena nejpozději do poloviny roku 2024, tedy několik měsíců před příštími prezidentskými volbami, jinak by tyto administrativní předpisy mohly být v případě vítězství republikánů ve volbách zrušeny na základě zákona Congressional Review Act.

Řada progresivních klimatických skupin v USA chápe přijetí klimatického balíčku, navzdory všem jeho nedostatkům, nebo spíše právě kvůli nim, jako pobídku k tomu, aby v období před volbami v polovině volebního období zvýšily svůj klimatický aktivismus a nepolevily v tlaku na demokraty, aby se jim v případě zvolení dalších progresivních ochránců klimatu do Kongresu podařilo prosadit další progresivní legislativní cíle. Ještě se nevzdali naděje, že by prezident Biden mohl vyhlásit stav národní klimatické nouze, jak požadovali, což by mu umožnilo prostřednictvím prezidentských dekretů například zastavit vývoz surové americké ropy, omezit soukromé investice do projektů v oblasti fosilních paliv v zahraničí nebo vydávat peníze z rozpočtu na obranu na obnovitelné zdroje energie. Také spoléhají na to, že se v nadcházejících letech budou na místní úrovni angažovat především také mladí klimatičtí aktivisté, aby ve všech federálních státech ve městech a obcích politicky prosadili svou vizi mnohem komplexnějších sociálních a ekologických předpisů na ochranu klimatu.