Evropská azylová politika – povinnosti států, práva uprchlíků a nutné změny

Creator: Zdeňka Lammelová. All rights reserved.

Události loňského roku v plné míře odhalily zásadní nedostatky společného evropského azylového systému. Takzvaná uprchlická krize zároveň zavdala mnoha členským státům záminku ještě přitvrdit v restriktivních politikách. Krize – ať už uprchlická, krize empatie či krize vládnutí – přitom může být také příležitostí. Příležitostí konečně reformovat evropskou azylovou politiku směrem k dlouhodbě udržitelnému systému jednotné ochrany, ze kterého budou profitovat jak prchající, tak členské státy.

Vnější dimenze: legální a bezpečné cesty do Evropy

Žadatelé o mezinárodní ochranu mají dnes teoreticky na výběr mezi čtyřmi legálními cestami do EU:  turistická víza, humanitární víza, rodinné sjednocení, a přesídlení. V praxi však žádná z těchto možností není spolehlivější nebo snadnější než nabídka převaděče. Efektivní externí registrace žadatelů o azyl je za takových podmínek jediným způsobem, jak zajistit jednak důstojné podmínky pro žadatele o mezinárodní ochranu, tak určitou možnost kontroly pro členské státy. Představení funkčních a legálních vstupních bodů napomůže snížit tlak na státy v sousedství Evropy.  Vnější management musí mít za cíl naplnění právních povinností států vůči uprchlíkům, kontrolu migračních proudů a snížení míry lidského utrpení. Tyto cíle ale mohou být dosaženy jen, pokud se podaří uprchlíky přesměrovat od samostatně iniciovaných, životunebezpečných cest, k cestám spolehlivým, bezpečným a legálním. K naplnění těchto cílů mohou vést tři následující opatření: 

1) Schengenská vízová centra

Koordinovaná Schengenská vízová centra v relativně stabilních zemích v evropském sousedství poskytnou uspořádané, důstojné možnosti požádat o mezinárodní ochranu a umožní EU prověřit kandidát(k)y dříve, než dosáhnou jejího území[1]. Aby za těmito centry velké skupiny již tak ohrožených lidí nemusely dále složitě cestovat, je třeba tato centra rozmístit strategicky a v dostatečném počtu. Uprchlíci jakékoliv národnosti zde budou mít možnost podstoupit jednotný proces zhodnocení své žádosti, který prověří, zda má daná osoba dostatečně reálnou šanci[2] získat mezinárodní ochranu v EU. Úspěšným žadatelům pak bude na základě vysoké šance azylu umožněno vycestovat konvenčním způsobem s použitím humanitárního víza do jedné ze zemí EU za účelem podání žádosti o ochranu.

2) Humanitární víza

Ani humanitární víza[3] nejsou v evropském prostoru žádnou novinkou - alespoň 16 členských států má s jejich vydáváním zkušenost,[4] i přesto ale jejich potenciál zůstává nevyužit. Jednou z překážek k využití již existující legislativy je nezávazná a nekonzistentní formulace příslušných článků Evropského vízového kódu[5].  Reforma této směrnice by tak napomohla ustanovit jednotnou a jasnou proceduru Evropského systému humanitárních víz, ze které by plynula povinnost členských států hodnotit žádosti o humanitární víza na základě prokázané humanitární potřeby na ambasádách i v Schengenských vízových centrech, maximální délka administrativního procesu a možnost odvolání[6]. I přes nedostatky v současné legislativě by však bylo vhodné, aby Evropská Komise již nyní doporučila členským státům zavést či zvýšit použití humanitárních víz a podpořila tak otevření legálních cest do bezpečí i před zavedením celo-Schengenského systému[7].

3) Slučování rodin

Slučování rodin je obecně považováno za základní předpoklad dobré a rychlé integrace. Nejen, že omezuje pocity izolace a zranitelnosti, zejména u samostatně cestující mládeže a dětí, ale pomáhá take zlepšit psychologický a materiální blahobyt uprchlíků a snížit jejich potřebu státní podpory. I přes rozpoznané pozitivní efekty se evropské Směrnici o rodinném sjednocení nedaří chránit mnoho rodin na útěku.[8] Členské státy totiž často v případech lidí s uznanou mezinárodní ochranou aplikují přísnější interpretaci existujících právních nařízení, než v případech ostatních[9], porušujíce tak základní právo na rodinný život[10] ukotvené v Evropském[11] i mezinárodním právu[12] Reforma direktivy o rodinném sjednocení by měla omezit rozpětí státní interpretace tak, aby byla zachována náklonnost vůči rodinnému životu a dalším základním právům a svobodám[13].

Mimo již zmíněné oblasti reformy existují další opatření, kterými by se dal společný Evropský azylový system posílit. Patří mezi ně zejména ustanovení společných evropských závazků a procesů k přesídlování těch nejpotřebnějších.[14]. Mezi další efektivní cesty do bezpečí by mohly patřit studentské stipendijní programy, krátkodobá turistická víza, programy pracovní mobility, lékařské evakuace, či schémata soukromé podpory.

Vnitřní dimenze: udržitelné sdílení zodpovědnosti

Aby bylo možné reagovat na spontánní příchody organizovaným a humánním způsobem, je třeba rozložit zodpovědnost za všechny uprchlíky rovnoměrně mezi všechny členské státy EU.

Sdílení zodpovědnosti musí být systematizováno skrze permanentní redistribuční mechanismus (kvótu) tak, aby bylo pomoženo státům na vnější hranici EU. Funkční kvóty by měly zohledňovat přinejmenším tyto parametry: (1) HDP na obyvatelku, (2) míru nezaměstnanosti, (3) hustotu zalidnění, (4) počet registrovaných žádostí o azyl v uplynulém roce, (5) počet uprchlíků přesunutých v uplynulém roce (v rámci relokací i resettlementu) a (6) počet osob s mezinárodní ochranou žijící na území členského státu.

Kvóty umožňují stanovit jasnou zodpovědnost každého členského státu přijmout konkrétní počet uprchlíků, posoudit jejich žádost a podniknout další kroky s ohledem na její výsledek. Evropská komise by zároveň měla stanovit jasný sankční mechanismus pro případ, že členský stát nedostojí svým závazkům. Ten může spočívat například v povinném finančním příspěvku členským státům na vnější hranici.

Aby byly relokace dlouhodobě funkční, musí umístění uprchlice do konkrétního státu zohledňovat jak potřeby daného státu, tak potřeby jednotlivce. Tzv. “matching” prchajících a států by přitom mohl zohledňovat následující faktory: předchozí pobyt v členském státě, jazykové znalosti, rodinné či jiné vazby, pracovní či studijní vyhlídky nebo, v omezené míře, také specifické znalosti či dovednosti uplatnitelné na místním trhu. Takový systém by měl přinejmenším dvě výhody. Nabídl by uprchlíkům vyhlídku na relokaci do preferované země v dohledné době. Možnosti ovlivnit složení příchozích, za předpokladu že jsou dané kritéria v souladu s ostatními lidskoprávními závazky členských států, by otevřela prostor pro dlouhodobé plánování a budování přijímacích kapacit.

Férová a efektivní řízení, pokračující harmonizace

Pokračujícím trendem v řadě členských států je snaha urychlit azylová řízení ve vztahu k uchazečkám z tzv. bezpečných zemí.  Azylová řízení je nepochybně třeba zefektivnit. Nehledě na spornou otázku jak určit, které země lze objektivně považovat na bezpečné, s sebou současný vývoj nese riziko hromadného zamítání žádostí příslušnic specifických minorit, které mohou reálně být ohroženy v jinak relativně bezpečných zemích.

Naopak celý systém může být zefektivněn, pokud se členské státy zaměří právě na zrychlení řízení ve vztahu k osobám přicházejícím z nebezpečných zemí původu, u kterých existuje silný předpoklad, že mají nárok na mezinárodní ochranu. Rada by proto měla neprodleně aktivovat Směrnici o dočasné ochraně tak, aby bylo možné rychlé vyřízení žádostí žadatelek ze Sýrie.

Standardy ukotvené v procedurální, kvalifikační a přijímací směrnici představující nejmenší společný jmenovatel. Jejich harmonizace musí pokračovat směrem k lepší a jednotnější ochraně na celém území EU. Směrnice by z dlouhodobého hlediska měly být přetaveny v nařízení, která budou přímo uplatnitelná v jednotlivých členských státech. Zejména Komise pak musí sehrát daleko výraznější roli v jejich prosazování skrze pravidelný monitoring, ale také skrze praktickou podporu členským státům při jejich naplňování.

Osoby bez nároku na ochranu

Je třeba, aby členské státy nezapomínaly, že osoby, kterým nebyl uznán nárok na mezinárodní ochranu, a jejichž status nemůže být regularizován jiným způsobem, mají nadále nárok na humánní zacházení. Dobrovolné návraty musí být organizované tak, aby zamítnutým žadatelkám nabízely skutečnou alternativu, například skrz trénink praktických dovedností nebo nabídku mikrokreditů na podporu rozvoje drobného podnikání v zemích původu. I přes dlouhodobou kritiku nevládních organizací lze očekávat, že státy budou nadále prosazovat politiku nucených návratů. Je třeba zajistit, aby návraty, při kterých státní složky užívají metod nátlaku, probíhaly předvídatelně, transparentně a v souladu s lidskoprávními standardy a aby byly podrobeny nezávislé kontrole nevládních organizací či veřejných ochránců práv.

Integrace

Členské státy musí investovat do integrace uprchlíků od prvního dne. Nezávisle na očekávaném výsledku žádosti potřebují uprchlice bezprostřední přístup k psychosociální a zdravotní péči, podporu v bydlení a přístup k jazykovým kurzům. Přístup ke vzdělávacím systému a pracovnímu trhu by měl navazovat v dohledném časovém horizontu ne delším než šest měsíců. Aby měly podpůrné programy včetně sociálního bydlení, jazykových kurzů nebo kurzů praktických dovedností podporu široké veřejnosti, měly by být otevřené nejen uprchlíkům ale také dalším sociálně znevýhodněným skupinám. Integrace je oboustranný proces a práva uprchlic musí narůstat s délkou pobytu také směrem k politickým právům nebo právu na volný pohyb.

Skutečně jednotný azylový systém?

Z dlouhodobého hlediska je pro EU nezbytné začít zvažovat kroky směrem k vytvoření skutečně jednotného azylového systému, postaveném na jednotné legislativě v podobě evropské verze Úmluvy o postavení uprchlíků.

 

Kompletní policy paper autorek je možné najít zde.

 

[1] Návrh Schengenských Vízových Center byl prvně představen již v roce 2014, 2014 EU Strategic Vision Communication, p.6, a znovu oživen komisí LIBE v Evropském Parlamentu v dubnu 2016, The proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the Union Code on Visas, Amendment no.  11

[2] Specifická podmínka, definovaná např. prokazatelnou pezekucí společně s průměrnou mírou úspěšnosti aplikantů z dané země v celé EU.

[3]  Schengen Visa Code (2009), Art. 25 

[5] LTV víza mají dle Shengenského Vízového kódu být vystavována tehdy, když to státy „uznají za potřebné (...) s ohledem na mezinárodněprávní závazky.“  Zatímco možnost derogace od standardních vízových podmínek je popsána článkem 19[4],  dokument tuto možnost nespojuje přímo s humanitárními vízy (čl. 25[1]). Otevírá tak prostor pro nekonsistentní, netransparentní interpretace. Schengen Visa Code (2009), Art. 19, Art. 25 

[6] Odmítnutí žadatelé by mohli podat maximálně jedno odvolání k nezávislé instituci, po jehož zamítnutí by byli svěřeni do péče místníc integračních programů, nebo Mezinárodní Organizaci pro Migraci za účelem návratu do země původu. Návratová asistence by neměla být dstribuována automaticky, aby se zabránilo nárůstu slabých žádostí.

[10] Požadavek na min. dva roky residence před zahájením řízení je jedním z příkladů problematické implementace této direktivu. Toto nařízení je opětovně kritizováno, mimo jiné např. Evropským soudem pro lidská práva (Nunez v. Norway, ECtHR, Application no. 55597/09, Judgment of 28 June 2008), jelikož 2 roky odloučení mezi např. matkou a malým dítětem by bylo v rozporu s nejlepšími zájmy dítěte.

[11] TEU (Articles 2, 3, 6, 21), TFEU (Art. 67), The EU Charter of Fundamental Rights (Article 7, 9 and 33)

[12] The Universal Declaration of Human Rights (Articles 12 and 16), The International Covenant on Civil and Political Rights (Art. 17, 23 and 24), The Convention on the Rights of the Child (Art. 10, 16 and 22), and The European Convention on Human Rights (Art. 8).

[13] Jak již bylo ustanoveno Evropským soudem v případě C-540/03 European Parliament v Council, judgment of 27.6.2006

[14] kampaň Amnesty International vysvětluje výhody ochraného schématu (2016), Urgent Call sepsaný 35 nejvýznamějšími neiskovými organizacemi pracujícími s migranty požaduje důraz na přesidlování.

Tento článek není nijak spojen s IOM, kde Karolína Křelinová momentaálně působí, a reflektuje pouze soukromé názory autorek.

Creative Commons Lizenzvertrag This article is licensed under Creative Commons License.